INICIATIVA QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DE SALUD, SUSCRITA POR DIPUTADOS INTEGRANTES DE DIVERSOS GRUPOS PARLAMENTARIOS

Los que suscribimos, diputados de la Quincuagésima Novena Legislatura de la Honorable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en ejercicio de la atribución que nos confiere la fracción II del artículo 71 y las fracciones X y XXX del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la fracción II del artículo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentamos a la consideración de esta soberanía la iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Salud, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Por publicidad se entiende el conjunto de técnicas y medios utilizados para dar a conocer productos o servicios. El artículo 2º fracción IX, del Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Publicidad, la define como la actividad que comprende todo proceso de creación, planificación, ejecución y difusión de anuncios publicitarios en los medios de comunicación con el fin de promover la venta o consumo de productos y servicios.

Con el propósito de proteger a la población de posibles riesgos sanitarios derivados de publicidad engañosa o falsa, la normatividad aplicable exige que la publicidad reúna las siguientes características:

a) Ser comprobable. La publicidad no debe inducir al error, exagerar características o propiedades; establecer comparaciones, y ocultar contraindicaciones.
b) Ser congruente. La publicidad debe exponer las características, ingredientes, propiedades y empleos reales de los productos, y no atribuirles cualidades terapéuticas, rehabilitatorias, nutritivas o estimulantes no comprobadas.
c) Ser educativa. La publicidad debe proporcionar información sanitaria, realizarse en idioma español, en términos claros y comprensibles.
d) Ser orientadora. La publicidad debe señalar precauciones de uso y almacenamiento; incluir leyendas de advertencia, orientadoras o educativas, y contener información para el uso adecuado el producto o servicio.

Sin embargo, se observa -de manera cada vez más frecuente- que un gran número de productos, conocidos comúnmente como medicamentos "milagro", se publicitan ya sea sin contar con la autorización correspondiente de la autoridad sanitaria, o bien, atribuyéndose propiedades que no corresponden a los términos de la autorización otorgada.

Los productos de referencia presentan las siguientes características:

a) Su fin de uso desde el punto de vista publicitario. Desde este objetivo mercadológico, se exaltan una o varias cualidades terapéuticas, preventivas, rehabilitatorias o curativas de los productos, cuyos efectos van desde simples cuestiones estéticas, hasta soluciones a problemas graves de salud.
b) Su composición. Se trata de productos elaborados, principalmente, a partir de plantas o substancias de origen natural o sintético, o preparados con diversos nutrientes. La presentación de estos productos se realiza, normalmente, en pastillas, soluciones, geles, cremas, parches, inyecciones, jabones o bebidas, de los cuales pueden desconocerse las concentraciones de sus principales ingredientes.

El riesgo sanitario que pueden presentar los productos que nos ocupan, se aprecia desde tres perspectivas: por su composición, por su manejo publicitario y por su clasificación.

Sobre la composición de éstos, puede afirmarse que se trata de productos con un bajo perfil de riesgo inmediato a la salud y, hasta el momento, no se cuenta con información que demuestre la provocación de efectos tóxicos; sin embargo, ello no elimina la posibilidad de riesgo y consecuente daño a la salud humana que ocasione su uso.

En relación con el manejo publicitario, la información de estos productos es exagerada y desorientadora con respecto a su función real o a sus beneficios a la salud, ya que se les atribuyen propiedades de mejora estética, preventivas, terapéuticas o rehabilitatorias -de las que, desde luego, carecen-, o bien, en algunos casos, se omite cualquier información sobre el uso adecuado del producto. La exposición del consumidor a este tipo de publicidad representa un riesgo sanitario, toda vez que existe la posibilidad de que el público receptor abandone algún tratamiento médico necesario y específico; enmascare el diagnóstico de alguna enfermedad, u opte por no consultar a un especialista, para tratar algún padecimiento de los que se prometen eliminar con la utilización de los llamados medicamentos o productos "milagro".

Por lo que hace a la clasificación de los productos en comento, y toda vez que éstos -en la mayoría de los casos- están constituidos por carbohidratos, proteínas, aminoácidos, ácidos grasos, metabolitos, plantas, hierbas, algas y alimentos tradicionales deshidratados, adicionados o no con vitaminas y minerales, pueden presentarse riesgos farmacológicos, de contaminación biológica o de condiciones físicas alteradas.

El riesgo farmacológico se presenta en aquellos casos en que las sustancias utilizadas en la elaboración del producto -por ejemplo, plantas o hierbas- tengan principios activos con acción farmacológica. En este sentido, conviene señalar que el artículo 169 del Reglamento de Control Sanitario de Productos y Servicios señala que los suplementos alimenticios no deben contener sustancias con procaína, efedrina, yohimbina, germanio, hormonas animales o humanas, y tampoco utilizar plantas no permitidas para infusiones, tales como el alcanfor y el árnica. Respecto de la contaminación biológica, ésta puede presentarse debido a la existencia de micoorganismos patógenos en los ingredientes utilizados para la elaboración de los productos; de manera particular, en las plantas o hierbas que nos han sido sujetas a un proceso eficiente de desinfección. Finalmente, las condiciones físicas alteradas pueden presentarse por abuso o exceso en el consumo de vitaminas liposolubles, especialmente las vitaminas A y B.

La principal problemática relacionada con los productos o medicamentos "milagro" recae en el ámbito de su publicidad, toda vez que en muchas ocasiones, éstos cumplen con las normas relativas a su producción, venta e, incluso, importación; sin embargo, se publicitan exagerando o mintiendo respecto de sus cualidades terapéuticas, preventivas, rehabilitatorias o curativas.

En este sentido, de conformidad con lo dispuesto por la Ley General de Salud (LGS) y el Reglamento de Insumos para la Salud (RIS), los productos que nos ocupan pueden ubicarse en alguna de las siguientes categorías:

Suplemento alimenticio. El artículo 215, fracción V, de la LGS los define como los productos a base de hierbas, extractos vegetales, alimentos tradicionales, deshidratados o concentrados de frutas, adicionados o no, de vitaminas o minerales, que se puedan presentar en forma farmacéutica, y cuya finalidad de uso sea incrementar la ingesta dietética total, complementarla o suplir alguno de sus componentes.

Remedio herbolario. El artículo 88 del RIS los conceptúa como preparados de plantas medicinales o sus partes, individuales o combinadas y sus derivados, presentado en forma farmacéutica, al cual se le atribuye por conocimiento popular o tradicional, el alivio para algunos síntomas participantes o aislados de alguna enfermedad. Los Remedios Herbolarios no contendrán en su formulación substancias estupefacientes o psicotrópicas ni ningún otro tipo de fármaco alopático u otras substancias que generen actividad hormonal, antihormonal o cualquier otra sustancia en concentraciones que represente riesgo para la salud.

Medicamento herbolario. De acuerdo con el artículo 66 de RIS son aquellos que además de contener material vegetal, pueden adicionar en su formulación excipientes y aditivos

Productos de perfumería o belleza. El artículo 269 de la LGS los define como los productos que mejoran la apariencia o el olor natural de las personas, así como los de aseo personal.

En términos de la normatividad vigente, la producción/venta, importación y publicidad de cada uno de los grupos de productos antes mencionados, se sujeta a la siguiente regulación sanitaria:

No obstante que las autoridades competentes llevan a cabo acciones de verificación e imposición de sanciones administrativas por violación a las normas de regulación sanitaria de cada uno de estos productos, resulta innegable que éstas no constituyen medidas eficaces para erradicar la indebida publicidad que de éstos se realiza. Lo anterior se corrobora con el hecho de que las empresas sancionadas prefieren pagar las multas que se les imponen, en lugar de ajustar la publicidad de estos productos a los lineamientos a que se encuentran sujetos.

Continúa apreciándose que la publicidad de los "productos milagro" es exagerada y desorientadora con respecto a su función real, ya que se les atribuyen propiedades de mejora estética, preventivas, terapéuticas y de rehabilitación en las que se omite la información sobre su uso adecuado. Con ello se propicia que el público receptor abandone algún tratamiento médico específico, enmascare el diagnóstico de alguna enfermedad o elija no asistir a un especialista por usar estos productos, que pueden llegar a constituir un verdadero riesgo sanitario.

En estas condiciones, y toda vez que los riesgos sanitarios para la población consumidora de los productos o medicamentos "milagro" son cada vez mayores, es preciso adicionar la Ley General de Salud, a efecto de sancionar penalmente a quien, habiendo obtenido autorización o aviso de las autoridades sanitarias competentes, solicite, consienta o elabore publicidad de los llamados "productos milagro", que ponga en riesgo la salud o la vida de las personas, contraviniendo los términos en que hayan sido concedidos la autorización o aviso correspondiente; asimismo, se estima necesario establecer que la misma sanción penal se impondrá en el caso de que la publicidad de los productos que nos ocupan, carezca de toda autorización.

Ahora bien, tomando en consideración el rango de sanciones penales que se establecen en el Título Décimo Octavo, Capítulo VI, de la Ley General de Salud, y toda vez que los bienes jurídicos tutelados con la reforma legal propuesta son la vida y la salud de aquellas personas que -inducidas por el engaño publicitario- consumen medicamentos "milagro", con los riesgos que ello implica, se plantea que la pena privativa de la libertad sea de uno a ocho años de prisión. En estos términos se propone la adición del artículo 455 Bis a la Ley General de Salud.

Por otra parte, debe destacarse que, hoy por hoy, la Ley General de Salud no establece en forma específica quiénes son los sujetos responsables de su cumplimiento en materia de publicidad y, en consecuencia, los posibles destinatarios de las sanciones administrativas que en dicha Ley se contemplan. En efecto, el artículo 305 del ordenamiento legal en cita, ubicado en el Título Décimo Tercero: Publicidad, Capítulo Único, señala genéricamente que "Los responsables de la publicidad, anunciantes, agencias de publicidad y medios difusores, se ajustarán a las normas de este título".

La norma en cuestión presenta varias imprecisiones. En primer término, no existe claridad respecto de lo que debe entenderse por responsable de la publicidad, toda vez que pudieran asumir tal carácter los propios fabricantes, así como las agencias de publicidad o, incluso, los propios medios de difusión. En tal virtud se propone suprimir del artículo 305 de la Ley en cuestión, la frase "responsables de la publicidad", e incluir la figura del fabricante, toda vez que éste es, en una última instancia, quien resulta mayormente beneficiado por las ventas de sus productos y es quien la produce.

Asimismo, se precisa en las adiciones de los párrafos segundo, tercero y cuarto del artículo 305 que nos ocupa, que las agencias de publicidad -al elaborar los materiales publicitarios- deberán atender a los términos de la autorización o del aviso otorgado por la autoridad sanitaria competente y, con el propósito de garantizar el respecto a las características de tales actos de autoridad, al concluir la producción de los materiales publicitarios, las agencias de publicidad deberán solicitar y obtener el visto bueno del fabricante, en el sentido de que el anuncio comercial cumple con todas y cada una de las características de la autorización o aviso otorgados por la autoridad sanitaria competente; en consecuencia, las agencias de publicidad no serán responsables en caso de que los anuncios publicitarios contravengan los términos de las tales autorizaciones o avisos. De igual manera, se establece que los medios de difusión únicamente deberán asegurarse de que la publicidad que transmitan o difundan cuente con la autorización sanitaria o se haya presentado aviso ante las autoridades sanitarias competentes, según sea el caso, pero no serán responsables en el supuesto de que los anuncios publicitarios contravengan los términos de las autorizaciones o avisos respectivos.

Lo anterior en virtud de que el medio de difusión no se encuentra en posibilidad material de cerciorarse de que los anuncios comerciales que transmita o difunda, hayan sido elaborados respetando todos y cada uno de los términos de las autorizaciones o avisos otorgados, dado que es la autoridad sanitaria quien efectúa, en todo caso, la revisión de los materiales publicitarios, sin que el medio de difusión tenga participación alguna en este proceso, de modo que carece de elementos para determinar si el material que se le presenta para su difusión corresponde a aquél que fue presentado ante las autoridades sanitarias para su debida autorización.

En este sentido, es preciso destacar que por medios de difusión debemos entender todos aquellos que se utilizan para difundir anuncios publicitarios a la población en general, y dentro de los cuales se encuentran comprendidos la televisión, cine, radio, espectaculares, laterales de transporte, anuncios luminosos, carteles, prensa, revistas, correo directo, catálogos, folletos, volantes, material de punto de venta, así como cualquier otro medio de comunicación, sea impreso, electrónico, telefónico, informático, de telecomunicaciones o mediante otras tecnologías.

Finalmente, se propone la adición del artículo 414 Bis, con la finalidad de establecer expresamente en el texto legal la posibilidad de que la autoridad sanitaria competente lleve a cabo el aseguramiento, en el caso de que se comercialicen productos y mercancías que indebidamente hubieren sido publicitados o promovidos como medicamentos o a los cuales se les hubieren atribuido cualidades o efectos terapéuticos, presentándolos como una solución definitiva en el tratamiento preventivo o rehabilitatorio de un determinado padecimiento, no siendo medicamentos y sin que los mismos cuenten con registro sanitario para ser considerados como tales.

Se precisa, además, que en caso de actualizarse la hipótesis descrita en el párrafo que antecede, la medida de seguridad se aplicará tanto respecto de los productos que tenga almacenados el fabricante, como de los productos que se encuentren en poder de distribuidores, comercializadores o comerciantes para efectos de su venta al público.

Sobre las medidas de seguridad, es pertinente destacar que éstas tienen un fin exclusivamente preventivo o tuletar, consistente en impedir la realización de actos, presumiblemente violatorios de la Ley General de Salud. A más de lo anterior, puede afirmarse que el aseguramiento de productos y mercancías permite alcanzar el objetivo primordial de impedir, de manera casi inmediata, la comercialización de productos que pongan en riesgo la salud o la vida de los consumidores, sin tener que agotar todas y cada una de las instancias legales, antes de obtener una sentencia definitiva que confirme una sanción administrativa, pues para ese momento, la sanción -en sí misma- resultaría completamente ineficaz, o bien, de imposible ejecución, en el supuesto de que los llamados productos o medicamentos "milagro", ya hubiesen sido consumidos.

Por las consideraciones mencionadas y con fundamento en lo que dispone el Artículo 71, fracción II, y el artículo 73, fracciones X y XXX de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los Artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos al Pleno de la Honorable Cámara de Diputados, la presente Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Salud.

Iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Salud.

Artículo Único. Se reforma el primer párrafo y se adicionan los párrafos segundo, tercero y cuarto al artículo 305, y se adicionan los artículos 414 Bis y 455 Bis, todos de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:

Artículo 305. Los fabricantes, anunciantes, agencias de publicidad y medios difusores se ajustarán a las normas de este título.

Los fabricantes deberán apegarse a los términos de la autorización o del aviso, para la elaboración de los materiales publicitarios de sus productos; en caso contrario, serán responsables de las infracciones administrativas previstas en la presente ley, con independencia de las sanciones penales que procedan.

Las agencias de publicidad, al momento de elaborar los materiales publicitarios encargados por el fabricante, le solicitarán la autorización o el aviso para proceder a su producción, y una vez finalizada ésta, solicitarán y obtendrán del fabricante su visto bueno, por lo que no serán responsables en caso de que los anuncios publicitarios contravengan los términos de las autorizaciones o avisos respectivos.

Los medios de difusión únicamente deberán asegurarse de que la publicidad que transmitan o difundan cuente con la autorización sanitaria o se haya presentado aviso ante las autoridades sanitarias competentes, según sea el caso, pero no serán responsables en caso de que los anuncios publicitarios contravengan los términos de las autorizaciones o avisos respectivos.

Artículo 414 Bis. Será procedente la aplicación del aseguramiento de productos, previsto en el artículo 414 como medida de seguridad, para el caso de que se comercialicen productos y mercancías que indebidamente hubieren sido publicitados o promovidos como medicamentos o a los cuales se les hubieren atribuido cualidades o efectos terapéuticos, presentándolos como una solución definitiva en el tratamiento preventivo o rehabilitatorio de un determinado padecimiento, no siendo medicamentos y sin que los mismos cuenten con registro sanitario para ser considerados como tales.

En caso de que se actualice el supuesto previsto en el párrafo anterior, la medida de seguridad se aplicará tanto respecto de los productos que tenga almacenados el fabricante, como de los productos que se encuentren en poder de distribuidores, comercializadores o comerciantes para efectos de su venta al público.

Artículo 455 Bis. Se impondrá prisión de uno a ocho años a los fabricantes que soliciten, consientan o elaboren anuncios comerciales de productos, considerándolos como medicamentos por los efectos terapéuticos que se les atribuyan, sin que éstos cuenten con el registro sanitario que los avale como tales y cuyo consumo ponga en riesgo la salud o la vida de las personas.

La misma pena se impondrá en el caso de que la publicidad se realice en contravención a los términos de la autorización o aviso que, en su caso, haya sido otorgada por las autoridades sanitarias competentes.

Transitorio

Único.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los diez días del mes de noviembre del año dos mil cuatro.

Diputados: Lorenzo Miguel Lucero Palma (PRI), Sheyla Fabiola Aragón Cortés (PAN), Dolores del Carmen Gutiérrez Zurita (PRD), Javier Orozco Gómez (PVEM).